1. Universidad Internacional Menéndez y Pelayo (UIMP).
Curso “25 años de leyes de extranjería (1985 – 2010). Aprender para el futuro”.
Santander, 16 a 20 de agosto de 2010.
Director: Javier de Lucas.
Ponencia.
1985-2010. La progresiva laboralización de la política de extranjería en España y
su adecuación a las necesidades del mercado de trabajo.
Eduardo Rojo Torrecilla1.
I. Introducción.
Quiero dar las gracias, en primer lugar, a la UIMP por su invitación a participar en este
curso, y muy especialmente a su director y secretaria, los profesores Javier de Lucas y
Elena Arce, por haberme dado la oportunidad de compartir mis reflexiones con todas las
personas asistentes, así como también por poder aprender de las exposiciones de otros
ponentes y de las intervenciones de quienes asisten. Espero poder contribuir al debate
que se plantea en el programa del curso sobre los actuales movimientos migratorios, “un
fenómeno global complejo y multidimensional que no son sólo una cuestión de
equilibrio en flujos laborales como parece creer el legislador”, y hacerlo tanto desde mi
conocimiento profesional de la normativa laboral como desde el interés específico por
las políticas de inmigración a las que he prestado atención desde hace ya casi veinte
años y con especial dedicación durante los seis años, de 2002 a 2007, que dirigí la
Cátedra de inmigración, derechos y ciudadanía de la Universidad de Girona, ahora bajo
la dirección del profesor Ferrán Camas Roda y cuyo boletín semanal, durante el curso
académico, es una fuente fundamental de referencia para conocer todos los avatares
normativos de las políticas de inmigración en el ámbito internacional, comunitario,
estatal y autonómico.
Mi acercamiento a la temática propuesta por la organización para la ponencia se
efectuará de la siguiente manera: en primer lugar, procederé a formular unas
consideraciones generales sobre el fenómeno migratorio. A continuación, expondré los
datos estadísticos más recientes sobre la inmigración, tanto los de carácter general como
los más específicamente laborales para conocer la realidad sobre la que operamos en el
mercado de trabajo, que experimenta, desde hace ya dos años, signos preocupantes de
escaso crecimiento del empleo y rápido aumento del desempleo, con indudable impacto
en ambos casos sobre la población inmigrante. En tercer lugar, me referiré a cómo ha
ido incorporándose la “visión” laboral de la inmigración en la normativa española,
básicamente desde la llegada al poder del gobierno socialista en marzo de 2004 y con
especial atención a la reciente Ley Orgánica 2/2009 de 11 de diciembre por la que se
1
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona.
http://eduardorojoblog.blogspot.com/ Fecha de finalización: 13 de agosto de 2010.
1

2. modifica nuevamente la LO 4/2000 de 11 de enero sobre derechos y libertades de los
extranjeros en España y su integración social. A continuación, formularé algunas
consideraciones sobre el desarrollo reglamentario pendiente de la LO 2/2009 desde la
perspectiva laboral. No puedo dejar de formular algunas reflexiones en quinto lugar
sobre la nueva política de inmigración de la Unión Europea, a partir de la aprobación
del programa de Estocolmo, y su impacto en materia de empleo sobre el marco
normativo y la realidad laboral española. Por último, haré una breve recapitulación, a
modo de conclusión, de lo expuesto con anterioridad.
El texto que ahora presento, y creo que no podría ser de otra forma, se nutre de
reflexiones que vengo realizando desde hace muchos años y que trato de actualizar
permanentemente, con la inestimable ayuda de compañeros universitarios,
fundamentalmente los profesores Ferrán Camas e Ignasi Camós. Algunos de mis textos
pueden ser consultados en el blog que me animó a crear uno de mis hijos, Juan, en
agosto de 2007 y que ahora me sirve como punto de contacto con todas las personas que
quieren conocer mis pareceres sobre el mundo del trabajo y me obliga a intentar estar al
día de los cambios que se producen en el mismo, muchos de los cuales afectan de forma
destacada a las personas inmigrantes trabajadoras.
II. Consideraciones generales sobre el fenómeno migratorio.
1. El fenómeno migratorio se ha convertido, y hago ahora la reflexión desde una
perspectiva general y no referida única y exclusivamente a España, en uno de las rasgos
socio-económicos más relevantes de la actualidad, aunque no podemos ni debemos
olvidar que se ha dado a lo largo de toda la historia, por diferentes motivos y con
diferente intensidad, si bien con una diferencia significativa: mientras que en el siglo
XIX y buena parte del XX fueron los europeos quienes emigraron hacia América y
Oceanía principalmente, a partir de la segunda posguerra mundial y sus secuelas en
términos de expansión económica será la Europa nórdica y central la que pasará a
convertirse en zona de recepción de emigrantes, principalmente españoles, portugueses
e italianos en la década de los sesenta, yugoeslavos y turcos después, y ciudadanos de
países africanos y de antiguas colonias más tarde. Será a partir de la crisis económica
que se inicia en Europa en 1973 cuando la mayor parte de países receptores de
emigración establezcan políticas restrictivas de los flujos migratorios y además
potencien lo que dio en llamarse el abandono voluntario incentivado de los trabajadores
migrantes hacia sus países de origen. Las políticas restrictivas a la inmigración en los
países centroeuropeos desplazarán parte de las migraciones hacia España,
desplazamientos facilitados además por nuestra ubicación geográfica y la mayor
posibilidad de acceso, regular o clandestino, de ciudadanos provenientes de países del
Magreb. Con posterioridad, el incremento del número de inmigrantes en los países de la
ahora Unión Europea como consecuencia de los cambios políticos acaecidos en la
Europa central y oriental a partir de 1989 será otro de los rasgos característicos del
fenómeno migratorio
2. El debate sobre cómo articular una adecuada política migratoria adquiere pues una
gran importancia en el ámbito europeo, y también en el internacional, pues parece muy
difícil pensar que la inmigración se reducirá drásticamente o desaparecerá en el ámbito
europeo aún cuando se establezcan numerosas medidas restrictivas y de control.
2

3. Uno de los factores que potencia la emigración es sin duda el conocimiento de la
realidad, la "mundialización de la información" que permite visualizar la riqueza
(ciertamente no para todos) de las sociedades desarrolladas e incita a la salida de países
en vías de desarrollo y con graves carencias en términos políticos, económicos y
sociales; ciudadanos que en el caso de los que llegan a España, realizan numerosos
trabajos y tareas que no son deseadas por los nacionales, cuestionándose así seriamente
la creencia de que el fenómeno migratorio sería nocivo para los trabajadores del país.
El fenómeno migratorio es uno de los fenómenos más característicos encuadrables a
finales del s. XX dentro del proceso de globalización económica y que se ve seriamente
afectado por los procesos de transnacionalización, si bien como ya he indicado antes se
ha producido a lo largo de toda la historia e incluso en muchas ocasiones impulsado por
los gobiernos para evitar conflictos sociales y reducir los niveles de desempleo. Hay que
acercarse a este fenómeno sin creer que tiene naturaleza básicamente temporal, pues la
realidad nos demuestra que cada vez más tiene una vocación de permanencia estable,
tanto para el inmigrante como para la familia que se incorporará después una vez que
tenga derecho a ello, y las secuelas posteriores en términos de generaciones de hijos e
hijas de inmigrantes y que se encuentran plenamente integradas en la sociedad que
acogió a sus mayores.
3. España fue durante muchos años tierra de emigración, y de ahí sin duda que
encontremos un precepto específico referido a ella en la Constitución de 1978, el 42,
emigración tanto de carácter político como consecuencia del exilio sufrido por
numerosos españoles tras la guerra civil como en gran medida de carácter económico a
partir del inicio del llamado desarrollismo español en la década de los sesenta;
emigración que conllevó la aprobación y publicación de un amplio número de normas
sobre la materia, entre los que destacaron los convenios suscritos con los países a los
que se dirigían, o en los que ya vivían, buena parte de nuestros emigrantes, desplazados
tanto por razones de índole económica como de índole política.
La situación cambia desde mediados de los años setenta y se produce el fenómeno
inverso, es decir España se convierte poco a poco en tierra de inmigración. La
expansión económica de principios de este siglo potencia la llegada de inmigrantes con
expectativas razonables, al margen de su situación administrativa, de acceder al mundo
laboral. Un dato significativo al respecto, extraído de un reciente estudio sobre la
integración de los inmigrantes antes de la crisis, lo pone de manifiesto con toda
claridad: “Alrededor del 13 % de los migrantes llegó a España con una oferta de trabajo
(el 6 % con un precontrato y el 7,5 % con una ofensa verbal), especialmente los
llegados de Perú y República Dominicana. En cambio, la gran mayoría (86,5 %) emigró
a la aventura, sin la seguridad de tener empleo una vez instalado en su nuevo destino
(Bulgaria, Ecuador, Venezuela, Reino Unido, Bolivia o Brasil). Pues bien, “el 70 % de
los emigrados adultos logró su primera colocación en el plazo de un trimestre – 35 %
antes de dos semanas y 22 % entre uno y tres meses “2.
4. Cuando me acerqué al estudio de la inmigración, a principios de los años noventa del
siglo XX, la realidad internacional, europea y española era en términos cuantitativos
sensiblemente diferente de la actual, pero los problemas con los que se encontraban
muchos inmigrantes regulares para poder ejercer sus derechos en los países de acogida
2
Colectivo IOE y M. Fernández. Encuesta nacional de inmigrantes 2007: el mercado de trabajo y las
redes sociales de los inmigrantes. MTIN, 2010. http://extranjeros.mtin.es/
3

4. no diferían mucho de los problemas con los que hoy se encuentran los nuevos
inmigrantes, y mucho más ahora si su situación administrativa es irregular, ya sea
originaria o sobrevenida, en el país de acogida. Es decir, han cambiado los números, y
no olvidemos que detrás de cada cifra hay una persona, pero se han mantenido muchos
de los problemas y cuestiones litigiosas que ya se planteaban entonces.
Con respecto a la integración laboral de las personas inmigrantes en España en esta
década se han publicado recientemente dos muy interesantes estudios de los que
extraigo algunas de las tesis que me han parecido más relevantes:
En España, y también en otros países europeos, “los procesos migratorios se encuentran
íntimamente ligados a las transformaciones y demandas del mercado de trabajo, a los
déficits de mano de obra y a los desajustes registrados a lo largo de las últimas
décadas”. Esto es muy importante porque “el acceso a los derechos y la integración
social de las personas inmigrantes descansa, en parte, en el acceso al mercado de trabajo
y en la garantía de unas condiciones laborales dignas”. Coincido plenamente con la
importancia de la calidad del empleo como elemento clave de la integración. La crisis (a
partir de 2008) está afectando más intensamente a la población extranjera que a la
española y, por otra parte, la población inmigrante “registra niveles de sobre
cualificación superiores, un salario medio muy inferior y un menor porcentaje de
participación en formación continua que la población española”. Justamente con
ocasión de la crisis se constata que los inmigrantes han ampliado el uso de los recursos
que ofrecen los Servicios Públicos de Empleo, y ha superado a la población española
“en demandas de empleo, beneficiarios de prestaciones por desempleo, contratación y
formación ocupacional”3.
Los datos sobre presencia de la población extranjera en la Seguridad Social también son
significativos de donde se concentra la extracomunitaria. A 31 de diciembre de 2009 el
porcentaje de extranjeros sobre el total era del 10,3 %, pero menor en el régimen
general y el de autónomos (8,9 y 6,2 %, respectivamente), mientras que la presencia era
muy superior en el ámbito agrario (30,7 %) y en el del personal al servicio del hogar
familiar (60,6 %). Otro dato significativo: en 2009 los extranjeros “perdieron el 11,2 %
de sus afiliados al RETA”, mientras que el descenso de autóctonos fue del 4,1 %, y en
el régimen general “los extranjeros perdieron el 8,4 % de los afiliados cuando la pérdida
de los españoles fue del 3,8 %”. En el régimen general, a 31 de diciembre de 2009 los
extranjeros eran el 27 % en la hostelería, 18 % en construcción y 9 % en comercio4.
5. Probablemente sea cierto que estamos ante una realidad social que cuando la
trasladamos al ámbito legal se encuentra con que la distancia entre el marco normativo
vigente y su aplicación real y efectiva es muy lejana en muchas ocasiones. De ahí que
sugiera prestar atención a las propuestas formuladas en el Informe sobre desarrollo
humano 2009, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)5, en el
que se plantea que los gobiernos “deben reducir las restricciones al desplazamiento al
interior y allende las fronteras, de manera de ampliar las alternativas y la libertad de sus
habitantes”, y propone, entre otras medidas, ampliar los sistemas para el trabajo
realmente estacional en sectores como agricultura y turismo, y “aumentar la cantidad de
3
J. Aragón et altri. La integración laboral de las personas inmigrantes en España. Una aproximación al
empleo y las condiciones de trabajo. Fundación Primero de Mayo, Madrid, 2010. http://bit.ly/b7QEH2
4
M. Pajares. Inmigración y mercado de trabajo. Informe 2010. MTIN, 2010. http://extranjeros.mtin.es/
5
http://hdr.undp.org/es/informes/mundial/idh2009/capitulos/espanol/
4

5. visas para personas poco capacitadas, haciendo depender su número de la demanda
local”
En los artículos y trabajos que he efectuado en los últimos años sobre la inmigración me
he detenido casi siempre en el análisis de la percepción de la ciudadanía sobre dicho
fenómeno, y lo he hecho porque en muchas ocasiones las diferencias entre las
percepciones positivas por parte de quienes conocemos con detalle esta realidad no se
corresponden en buena medida con aquellas que tiene una parte no menospreciable de
las personas encuestadas; ese contraste me reafirma más, si cabe, en la necesidad de una
explicación didáctica, clara y accesible a todos los públicos, de la realidad de la
inmigración, algo que en raras ocasiones ocurre en el debate político y mediático; por
ello, es más apreciable aún el trabajo de las organizaciones que apuestan de forma clara
y decidida por las políticas de integración de la nueva ciudadanía y por la adopción de
medidas para gestionar la diversidad para que esta sea enriquecedora.
Esa percepción problemática de la inmigración aparece en los eurobarómetros
comunitarios y en el barómetro que realiza mensualmente el Centro de Investigaciones
Sociológicas en España, constatándose también que hay una distancia clara y evidente
entre aquello que se considera como un problema general y lo que se considera un
problema particular. Igualmente, la percepción de que la inmigración puede ser un
problema existe en varios países europeos, o más exactamente aquello que se plantea
cada vez más en los debates políticos es la limitación del número de inmigrantes que
pueden acceder al país. En definitiva, mientras buena parte de los estudios constatan la
bondad de la inmigración para el crecimiento económico y del empleo, una parte de la
ciudadanía considera un problema, más o menos serio, la inmigración. De ahí que sea
importante hacer un gran esfuerzo para romper con los tópicos y estereotipos existentes.
6. La relación entre la inmigración y el empleo es una de las características más
relevantes que afectan a la realidad económica y social del territorio español.
Justamente esa realidad de la inmigración es un elemento destacado de diferenciación
respecto de nuestro marco de análisis de la realidad económica y social con respecto al
de una década atrás, pues difícilmente hubiéramos podido pensar entonces que los
extranjeros (básicamente los ciudadanos extracomunitarios) supondrían más del 10 %
del total de afiliados a la Seguridad Social al finalizar el mes de julio de 2010.
Cuando algunas Comunidades Autónomas superan el 10 % de población extranjera (en
su gran mayoría extracomunitaria, a salvo de las que tienen un importante volumen de
población rumana) parece un ejercicio de hipocresía intelectual seguir debatiendo sobre
las bondades o maldades de la inmigración, porque lo que hay que hacer es gestionar
correctamente la situación y saber hacia dónde queremos dirigirla. Coincido con los
objetivos marcados en el plan de ciudadanía e inmigración 2009-2012 de la Generalitat
de Cataluña, en el que tuve oportunidad de participar, en el ámbito de la gestión de los
flujos migratorios y acceso al mercado de trabajo, y en concreto por la apuesta por
otorgar prioridad a que “las políticas de gestión de los flujos migratorios prioricen las
entradas regulares vinculándolas, por un lado, a las necesidades reales del mercado de
trabajo y, por otro, a la empleabilidad a lo largo de toda la vida laboral y desde una
perspectiva integral, es decir, teniendo en cuenta a las personas productoras, a su familia
y su proyecto vital”6.
6
http://bit.ly/9S0aVC
5

6. En muchas ocasiones la inmigración se percibe como un problema, lo demuestran los
barómetros del CIS, y negar que en ocasiones ello pueda ser así sería negar los ojos a la
realidad. Pero aún peor sería no reconocer que buena parte de la economía del país, y en
concreto algunos sectores productivos, difícilmente podrían funcionar sin el trabajo de
los inmigrantes. Fijémonos, por todo ello, en el último barómetro del CIS
correspondiente al mes de julio.
La inmigración se considera el cuarto problema (posibilidad de tres respuestas) que
existe actualmente en España (12.4), por detrás del desempleo (78.0), de los problemas
de índole económica (51.3), y de "la clase política, los partidos políticos" (21.7).
Cuando se pregunta a los encuestados cuál es el principal problema ahora en España, la
inmigración se sitúa en el quinto lugar (2.1), por detrás del desempleo (57.0), de los
problemas de índole económica (22.1), de "la clase política, los partidos políticos" (7.2),
y "el gobierno, los políticos y los partidos" (3.3).
Si se pregunta cuáles son los problemas que afectan personalmente más a los
encuestados (posibilidad de tres respuestas), la inmigración se sitúa en el undécimo
lugar (4.0), por detrás de los problemas de índole económica (43.3), el desempleo
(40.9), no "contesta" (9.5), las pensiones (8.1), no "sabe" (6.9), la vivienda (6.8), la
clase política, los partidos políticos (6.5), los problemas relacionados con la calidad de
la ocupación (6.4), la inseguridad ciudadana (5.1), y la educación (4.5). Cuando se
pregunta cuál es el problema que afecta personalmente más al encuestado, la
inmigración se sitúa en el decimocuarto lugar (1.1), por detrás del desempleo (30.9), los
problemas de índole económica (25.6), no "contesta" (9.5), no "sabe" (6.9), las
pensiones (5.4), los problemas relacionados con la calidad de la ocupación (3.2), "la
clase política, los partidos políticos" (3.0), la educación (1.8), la vivienda (1.8), las
preocupaciones y situaciones personales (1.6), la inseguridad ciudadana (1.4), la
sanidad (1.2), y "el gobierno, los políticos y los partidos" (1.1).
7. No hay duda de que hemos de apostar por la mejora de calidad y la competitividad de
nuestro tejido productivo, y ello no puede hacerse por la vía de una política de mano de
obra que opte por la precariedad, la desregulación y el incumplimiento de la legalidad.
Necesitamos apostar por una política de mano de obra que potencie la formación y la
cualificación del personal. De ahí que la incorporación de los inmigrantes al mercado de
trabajo ha de hacerse de forma que aprovechen todos sus conocimientos y habilidades.
De ahí que cobre toda su importancia a mi parecer, aunque creo que se ha avanzado
poco en el camino, la creación de un Servicio Exterior de Empleo que canalice el acceso
al mercado de trabajo español de los ciudadanos extranjeros que puedan incorporarse en
adecuadas condiciones y con los conocimientos profesionales requeridos. Y de ahí
también que cobre toda su importancia el cumplimiento de lo dispuesto en varios
Estatutos de Autonomía sobre ampliación de competencias autonómicas en materia de
inmigración, señaladamente la concesión de las autorizaciones iniciales de trabajo, tal
como ya ocurre en Cataluña a partir del 1 de octubre de 2009, competencias que no han
merecido reproche jurídico alguno en la reciente Sentencia número 31/2010 de 28 de
junio sobre la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de
Autonomía de Cataluña7.
Desde una perspectiva crítica del marco jurídico vigente, pero que también pone el
acento en la relación entre una adecuada política migratoria y una buena integración de
las personas extranjera en el ámbito laboral, en las conclusiones del XIX encuentro de la
7
http://www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=9873
6

7. abogacía dedicada a la extranjería, celebrado en Santander el mes de mayo de 2009, se
expuso que falta incorporar “mecanismos de política de empleo y promoción
empresarial en la política migratoria española, así como potenciar medidas de inserción
laboral y favorecer una normativa menos limitativa en materia de acceso a las
autorizaciones laborales, con la finalidad de evitar el incremento de la exclusión social
en este colectivo, favorecer la lucha contra la explotación laboral y en definitiva,
permitir el ejercicio a un verdadero “derecho de movilidad” en Europa”8.
La normas que regulan la inmigración no puede ir por un lado mientras que la realidad
económica y social va por otro; ni tampoco puede un Estado, o una Comunidad
Autónoma, hacer una política migratoria que no tome en consideración la realidad
comunitaria e internacional, y buena prueba de ello es la aprobación el 15 de octubre de
2.008 del Pacto europeo comunitario para la inmigración y asilo. En España el objetivo
a conseguir, y en ello han de implicarse activamente todas las Administraciones
(General de Estado, autonómica y local) y todos los agentes sociales, es la plena
regularidad del trabajo que presten los inmigrantes. Es obvio que es muy fácil de decir y
más que difícil de aplicar, pero nos jugamos buena parte de la cohesión social que
debemos tener, y mucho más ante la difícil situación económica y social en la que
estamos instalados desde 2.008.
La inmigración nos interpela, nos interroga, nos crea problemas, pero también nos
aporta riquezas económicas, culturales y humanas (porque conviene recordar también
que los inmigrantes son personas y no meramente mano de obra). No hay que negar que
se produce un incremento de necesidades económicas por parte de las Administraciones
competentes para cubrir las nuevas realidades, por ejemplo, en los ámbitos sanitarios o
educativos. Pero, ¿se puede negar que la actividad productiva, por cuenta propia o
ajena, mejora el nivel de crecimiento del país, y al mismo tiempo puede significar un
mecanismo importante para favorecer las políticas de codesarrollo con los países de
origen?
El debate ya no es la inmigración sino la integración de los inmigrantes. Y del debate,
de las palabras, hemos de pasar a los hechos, las medidas para facilitar esa integración
regular. Y creo que conviene recordar estas premisas antes los tiempos difíciles que
vivimos desde 2008 y los que aún viviremos durante los próximos años. Justamente lo
que debe hacer la política de inmigración es evitar desde un primer momento las
situaciones de irregularidad, y garantizar que todas las personas extranjeras que trabajen
puedan hacerlo regularmente y con plenitud de derechos y obligaciones.
III. La realidad cuantitativa de la inmigración.
1. En el ámbito internacional me refiero en primer lugar a los datos facilitados por el
máximo foro mundial en materia sociolaboral, la Organización Internacional de Trabajo
(OIT), que publicó el pasado mes de marzo un importante estudio sobre la inmigración
a escala internacional9 en el que pone el acento en la importancia de adoptar un
“enfoque basado en los derechos” para ofrecer un “trato justo” a los trabajadores
migrantes repartidos por todo el planeta. Los datos más relevantes del fenómeno
migratorio son los siguientes:
8
http://www.intermigra.info/extranjeria/archivos/convocatorias/ConclXIXSubF.pdf
9
http://www.ilo.org/public/english/protection/migrant/download/rights_based_approach.pdf
7

8. A) Los migrantes internacionales, calculados en 214 millones en 2010, representan
apenas el 3 % de la población mundial. Estudios anteriores de la OIT daban datos de 75
millones en 1965 y de 120 a finales del siglo XX10.
B) Las mujeres constituyen el 50 % de los migrantes internacionales.
C) Los trabajadores migrantes (es decir, los que están económicamente activos entre el
total de la población migrante) son cerca de 105 millones.
D) Los trabajadores migrantes – que migran por trabajo – y sus familias representan
cerca del 90 % del total de los migrantes internacionales.
2. El reciente informe anual de la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE) sobre la migración a escala internacional también debe merecer mi
atención11. Se constata que la inmigración legal permanente de nacionales extranjeros
(alrededor de 4,4 millones) “bajó un 6 % en 2008, la primera disminución después de 5
años de promediar un crecimiento del 11 %”, y que en 2009 la disminución de flujos
continuó, “con la migración reduciéndose en todos los países de la OCDE a causa de la
crisis económica”, poniéndose de manifiesto que la migración laboral temporal también
fue una de las primeras vías migratorias afectadas por la recesión económica, y que
buena parte de los países dan prioridad en su políticas migratorias a los migrantes muy
cualificados. Se destaca la preocupación por las bajas tasas de empleo de la población
joven de origen extranjero, por dificultar su integración, y se argumenta que “el idioma,
la capacitación, la orientación y el aprendizaje al parecer son respuestas de política
pública especialmente importantes para reforzarlas durante una recesión”.
En un interesante debate con ocasión de la presentación del Informe, que tuvo lugar el
pasado 12 de julio, el Comisario de Empleo de la Unión Europea, László Andor,
destacó cuatro aspectos del documento que son relevantes para los mercados europeos:
la vulnerabilidad de los inmigrantes en ciertos sectores de actividad (especialmente en el
sector de la construcción) y la necesidad de mejorar la empleabilidad de toda la fuerza
de trabajo europea; la mayor implicación de los jóvenes inmigrantes en la crisis
económica y la necesidad de adoptar medidas en la UE para evitarlo; los mejores
resultados en el mercado de trabajo de los inmigrantes que se han nacionalizado en el
Estado de acogida; en fin, cómo se percibe la inmigración por la ciudadanía12.
3. Si nos acercamos ya a la UE, es necesario acudir a los más recientes datos
demográficos de la población europea a 1 de enero de 2010, facilitados por su oficina
estadística Eurostat13. Los más destacados al objeto de mi exposición son los siguientes:
La población de la UE en la fecha indicada era de 501.062.000 personas, con un
incremento de 1.366.000 personas sobre el 1 de enero de 2009 (499.695.000 millones),
que responde a un crecimiento natural de 509.000 personas (nacimientos – defunciones)
10
Stalker P. Workers without frontiers. The impact of globalisation on international migrations. Ginebra,
2000.
11
http://www.oecd.org/dataoecd/11/62/45613429.pdf
12
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/10/380&type=HTML
13
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-27072010-AP/EN/3-27072010-AP-EN.PDF
8

9. y de un crecimiento migratorio de 857.000 personas (+ 1,7 %). 10 Estados miembros
han registrado un saldo natural negativo.
Según Eurostat, la población española a 1 de enero de 2009 era de 45.828.000 personas,
y durante el pasado año se produjo un incremento de 161.000 personas, de las que
58.000 corresponden a saldo migratorio, hasta alcanzar las 45.989.000 personas a 1 de
enero de este año.
De los 27 países de la UE tuvieron saldo migratorio positivo 17. España se sitúa en
quinto lugar por detrás de Italia, 318.000, Reino Unido, 182.000, Francia, 71.000 y
Suecia, 62.000. Destaca en especial que el saldo migratorio positivo de España fue en el
año 2000 del 9,7 %, del 9,2 en 2.008 y del 1,3 % en 2009, y las previsiones son que en
2010 dicho saldo sea negativo.
4. Llegamos ya a España y es obligado referirse en primer lugar, con estrecha relación
con los datos expuestos en el apartado anterior, a los datos (provisionales) facilitados
por el Instituto Nacional de Estadística (INE) sobre la población empadronada a 1 de
enero de 201014, un total de 46.951.532 habitantes, un aumento del 0,4 %, más
exactamente 205.725 personas, sobre el año anterior; de esta población, 5.708.940
personas son extranjeras, un 12,2 % del total, con un dato añadido muy importante que
conviene destacar por el cambio de tendencia que significa con respecto a años
anteriores: el incremento de la población extranjera ha sido sólo de 60.269 (1,1 %),
mientras que el de la española ha sido de 145.456 personas (0,4 %), y el incremento de
la población extranjera se debe al aumento de la población comunitaria (73.289
personas, que significan un total de 2.346.515), mientras que la población
extracomunitaria se ha reducido en 13.020 personas y queda ahora en 3.362.425.
Hago aquí una mención específica a Cataluña, la Comunidad Autónoma que acoge
mayor número de población inmigrada laboral. Según datos facilitados por la Secretaria
de Inmigración de la Generalitat15, de julio de 2009 a enero de 2010 se ha producido un
descenso de 17.437 personas empadronadas, un 1,39 %. Es decir, por primera vez en
una década se ha reducido el peso de la población inmigrada (mayoritariamente entre
jóvenes de 15 a 29 años y más entre hombres que mujeres). Ecuatorianos, bolivianos,
peruanos, paquistaníes y chinos son los colectivos más afectados, al tiempo que
aumentan los procesos de reagrupación familiar. No obstante, el informe alerta sobre el
hecho de que el descenso del colectivo sudamericano pueda deberse a las
naturalizaciones, ya que en 2008 se registraron 19.806 personas extranjeras
nacionalizadas en Cataluña, mientras que en el 2004 sólo hubo 10.127.
5. Hay que ir acercándose a las cifras más detalladas sobre el volumen de población
migrante en España, tanto a escala general como en el ámbito laboral en particular. Mi
atención se centra ahora en los datos facilitados por el Observatorio permanente de la
inmigración sobre los extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en
vigor, y los que disponen de autorización de estancia por estudios a 30 de junio de este
año16. Destaco a continuación los datos más significativos a mi parecer del citado
documento y que ponen de manifiesto cómo está impactando la crisis económica y de
empleo sobre la población extranjera extracomunitaria.
14
http://www.ine.es/prensa/np595.pdf
15
http://www.gencat.cat/dasc/publica/butlletiIMMI/xifres6/
16
http://bit.ly/bqyKUJ
9

10. A) En esa fecha había 4.744.169 extranjeros con dicho certificado en vigor, con
disminución del 2,03 % sobre el trimestre anterior, del 0’98 % con respecto a 31 de
diciembre de 2009, y con incremento de 2,57 % en serie interanual (- 98.300, - 47.036,
y + 118.978 personas, respectivamente). 2.526.232 son hombres (53,25 %) y 2.217.812
son mujeres (46,75 %), datos que confirman el crecimiento de la población femenina
entre el colectivo inmigrante.
Hay que hacer especial mención del descenso del número de extranjeros (que se
produce de forma absoluta entre los extracomunitarios) con respecto al trimestre
anterior, dato también subrayado por el propio documento al poner de manifiesto que
“no se observa una variación negativa desde el segundo trimestre de 2008, la cual se
situó en un 0’57 %”. Será conveniente analizar las posibles razones que están detrás de
esta disminución, si bien parece que la situación de crisis económica y de empleo puede
haber llevado a una parte de la población extranjera (en gran medida iberoamericana) a
abandonar España. Otras hipótesis con las que conviene trabajar son el pase a la
situación de irregularidad administrativa por no haber podido renovar la tarjeta de
residencia y el impacto del número de personas nacionalizadas españolas,
Recuérdese que a 31 de marzo había 4.842.499 extranjeros con el certificado en vigor,
un 1,07 % más que en el trimestre anterior y un 7,72 % de aumento con respecto a los
doce meses anteriores (51.267 y 347.150, respectivamente). 2.581.405 eran hombres
(53,31 %) y 2.260.970 mujeres (46,69 %).
Compárense estos datos, como ejemplo significativo del cambio operado en una década,
con los disponibles al finalizar 1998, cuando el número de extranjeros residentes en
España era de 719.647, de los cuales 330.528 eran comunitarios; del resto, había
147.200 americanos, 60.714 asiáticos, 179.487 africanos, 1.023 de Oceanía, y 695 que
tenían la consideración de "apátridas y desconocidos".
B) Los datos del segundo trimestre del año aportan otra novedad importante, el ascenso
a la primera posición del colectivo extranjero por parte de los rumanos (793.205), que
han superado a la población marroquí (758.900), algo previsible si se repara en que en
el primer trimestre los marroquíes eran el primer colectivo extranjero (775.054), pero
sólo muy ligeramente por delante de los rumanos que estaban a punto de alcanzarlos
(772.137). A bastante distancia siguen los ecuatorianos (382.129), colombianos
(264.075) y Reino Unido (225.391), y obsérvese la importante disminución numérica de
los dos primeros colectivos sobre el período anterior (437.279 y 284.940,
respectivamente).
Porcentualmente es la población italiana la que experimenta un incremento mayor en
serie interanual (15,08 %), seguida de la rumana (13,22 %), búlgara (11,51 %) y
francesa (10,59 %). La población boliviana, que había experimentado el crecimiento
mayor en los dos trimestres anteriores, baja hasta la quinta posición (9,67 %), en gran
medida por el descenso del 0,79 % experimentado de abril a junio, aun cuando sigue
ocupando el undécimo lugar en la lista de países con mayor número de inmigrantes en
España.
Rumania, Marruecos, Ecuador y Colombia reúnen cerca del 47 % de la población
extranjera residente en España. Por porcentajes sobre el total de la población, destaca el
40,70 % de nacionales de un país europeo comunitario (con un crecimiento de 35.274
personas), del Espacio Económico Europeo (Islandia, Liechtenstein y Noruega), y
Suiza, el 28,41 % de países iberoamericanos (frente al 29,99 % anterior), y el 20,81 %
10

11. que proceden de países africanos. La población asiática supone el 6,39 % del total, la
europea no comunitaria el 2,71 %, la norteamericana el 0,42 % y la procedente de
Oceanía el 0,04 %.
C) Dado que el descenso de la población extranjera se ha producido mayoritariamente
entre ciudadanos de países iberoamericanos, no es de extrañar que, con referencia al
trimestre anterior, se haya producido una disminución importante de personas acogidas
al régimen general (- 136.948), sólo compensado muy parcialmente por el incremento
producido, y ya referenciado, en el régimen comunitario (+ 38.618).
Los cuatro países que más han incrementado su población en territorio español son
todos comunitarios: Rumania, Bulgaria, Reino Unido e Italia (21.068, 3.423, 2.828 y
2.796, respectivamente). Un dato que puede demostrar el impacto de la crisis entre el
colectivo de ciudadanos de América Central y del Sur es que ha disminuido, en el
segundo trimestre de este año, el número de inmigrantes de Argentina, Ecuador,
Colombia, Perú, República Dominicana y Bolivia, disminución que en el caso de los
cuatro primeros países también se produce en serie interanual.
D) Las Comunidades Autónomas de Cataluña, Madrid, Comunidad Valenciana y
Andalucía agrupan al 65,40 % de los extranjeros. Las provincias de Madrid y Barcelona
reúnen el mayor número de población extranjera, 838.976 y 708.889, respectivamente.
E) El régimen general (permítaseme la simplificación, el de los "extranjeros de verdad")
agrupa a 2.436.399 (51,36 %, frente al 53,14 % del primer trimestre), y el régimen
comunitario (permítaseme una nueva simplificación, el de los que tienen prácticamente
los mismos derechos y obligaciones que los autóctonos) incorpora a 2.307.770 (48,64
%, frente al 46,86 del trimestre anterior). En Madrid, los extranjeros sometidos al
régimen general suponen el 54,82 % del total, un porcentaje que se eleva más de 10
puntos, hasta el 65,27 %, en Cataluña.
F) El 82,45 % de la población extranjera está en edad laboral de 16 a 64 años
(3.911.478), y la media de edad es de 33,9 años. Otros datos de especial interés sobre la
edad, a mi parecer, son que los ciudadanos marroquíes y chinos tienen una media de
27,9 y 29,6 años, respectivamente. Según la información oficial con la que estoy ahora
trabajando, es en Barcelona y Madrid donde se concentra el mayor número de
extranjeros en edad laboral (en Madrid 719.221 y en Barcelona 586.497), mientras que
es en las provincias de Alicante y Málaga donde reside el mayor número de extranjeros
(en su gran mayoría comunitarios) mayores de 64 años (45.455 y 23.815). El peso
relativo de los menores supone el 13,61 % del total, y el de los 65 años y más un 3,94
%, destacando que en el primero la mayor parte pertenecen a países africanos (38,45
%), y que en el segundo hay una abrumadora mayoría de comunitarios (70,18 %).
G) El 48,64 % dispone de certificado de registro o tarjeta de residencia por ser
ciudadano comunitario o familiar de este. De las personas acogidas al régimen general,
659.880 disponen de autorización de residencia y trabajo y 489.910 de autorizaciones
de residencia temporal. Me parece importante destacar que hay 72.240 personas que han
podido acogerse a la regulación del arraigo, destacando el caso de Bolivia, que tiene un
total de 20.121 nacionales que se han acogido a esta posibilidad, número que significa
el 17,32 % del total de bolivianos con tarjeta de residencia en vigor, así como también
las 9.419 concedidas a ciudadanos marroquíes.
11

12. H) De los extranjeros "de verdad" del régimen general, el 52,81 % (1.286.609 personas)
disponen de autorización de residencia de larga duración, y cabe destacar el importante
incremento (11,39 %, + 131.609 personas) que se ha producido con respecto al trimestre
anterior (44,88 % , + 1.155.000 personas respectivamente), mientras que el resto
(1.149.790, 47,19 %) son temporales, de las que 659.880 son autorizaciones de
residencia temporal y trabajo (649.459 de trabajo por cuenta ajena y 10.421 por cuenta
propia, un 13,91 % del total de certificados de registro o tarjeta de residencia en vigor) y
489.910 son autorizaciones de residencia temporal (208.348 por reagrupación familiar,
206.606 por residencia no lucrativa, y 74.956 circunstancias excepcionales, un 10,33 %
del total). Cabe también destacar, y así se constata en el documento, el importante
descenso de autorizaciones de trabajo por cuenta ajena en el segundo trimestre, un total
de 197.522.
De las autorizaciones temporales quiero reseñar que el descenso más acusado se ha
producido en la segunda renovación, ya que el número de renovaciones en el segundo
trimestre ha sido de 472.736, frente a las 661.782 del período anterior (28,57 %),
mientras que sólo 173.140 son iniciales (frente a las 198.760 de 30 de marzo). Dado que
la crisis económica está pasando factura a todos los colectivos con independencia del
tipo de autorización de que dispongan, también ha disminuido el número de personas
con autorización renovada por primera vez, desde las 477.992 del primer trimestre a las
428.958 actuales. Hay tres Comunidades Autónomas, entre ellas Cataluña, y las
ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, que tienen ya más del 30 % de autorizaciones
de larga duración. La conclusión del informe a partir de todos los datos expuestos es
que “se produce un desplazamiento hacia las situaciones más estables”.
I) Por último, y por lo que respecta a los extranjeros con autorización de estancia por
estudios en vigor, su número es de 46.750 personas, con un descenso 3,15 % en serie
trimestral (lógicamente por finalización de las actividades docentes) y un incremento
del 1,56 % en serie interanual. Los estudiantes iberoamericanos suponen una gran
mayoría sobre el total, más exactamente el 58,74 %, siendo los colectivos colombianos
y mejicanos los más significativos, seguidos de los estudiantes que provienen de China,
Marruecos, Estados Unidos y Brasil, debiendo destacarse que desde el tercer trimestre
de 2009 la población estudiantil colombiana ha pasado a ser la mayoritaria. De hecho,
las comunidades estudiantiles de Colombia y Méjico agrupan al 22,24 % del total
estudiantil (11,62 y 10,64 %, respectivamente), aunque ya es también significativo el
peso de la comunidad china (8,55 % del total). Al igual que la población inmigrante, la
estudiantil se concentra en las Comunidades Autónomas de Madrid, Cataluña,
Andalucía y Comunidad Valenciana, y también en Castilla y León.
6. Ya estamos en condiciones de acercarnos a los datos más concretos de la inmigración
laboral en España, y para ello debemos acudir a la Encuesta de Población Activa (EPA)
del INE.
Una observación previa importante: la revisión de la series estadísticas de la EPA llevó
a que la correspondiente al primer trimestre de 2005 presentara por primera vez datos
sobre la población extranjera residente en España de 16 y más años diferenciados de los
que corresponden a la población de nacionalidad española. La revisión de las series
1996-2004 supuso un incremento de 1.564.000 personas de 16 y más años, y por lo que
respecta a la población extranjera el número de ocupados se incrementó en casi un
millón de personas, y en menor medida el de desempleados (152.300), de tal manera
12

13. que la población inmigrante en edad de trabajar era de 2.727.700 personas, el 7,6 % de
la población total en dicha franja.
Los datos del segundo trimestre de este año17 ponen de manifiesto que la población
activa extranjera estaba integrada por 3.655.900 personas, con 2.550.500 ocupadas y
1.105.400 desempleadas, mientras que 1.097.600 personas estaban conceptuadas como
inactivas. El número de personas extranjeras de 16 y más años es de 4.753.500, con un
descenso en serie interanual de 33.600 personas, y hay que hacer especial noticia de este
dato porque continúa la línea del primer trimestre de este año que rompió con la de los
incrementos que se venían produciendo desde hace muchos trimestres.
Si comparamos con los datos del primer trimestre, la población activa extranjera ha
disminuido en 18.800 personas y en serie interanual la disminución es de 54.700. Si nos
fijamos en los datos de la población autóctona, la población activa ha crecido en
134.300 personas sobre el trimestre anterior y en 94.600 en serie interanual.
La tasa de actividad es del 76,91%, más de 19 puntos superiores a la de la tasa de la
población activa española (57,74%). En este trimestre, la tasa de actividad de los
extranjeros ha disminuido un 0,37%, mientras que el crecimiento de la población
española ha sido del mismo porcentaje. En serie interanual la tasa de actividad de la
población autóctona se incrementa en un 0'16 %, y la de la población extranjera
disminuye en un 0,60%.
La tasa de paro es del 30,24%, es decir más de 12 puntos por encima de la española
(18,19%). Durante el primer trimestre el desempleo autóctono creció en 58.800
personas, y el extranjero disminuyó en 26.000.
En serie interanual la población ocupada extranjera disminuye en 121.200 personas, la
población desempleada sube en 66.600 y la inactiva en 21.000. Por su parte, la
población ocupada española disminuye en 346.900 personas, la población desempleada
se incrementa en 441.500, y la inactiva disminuye en 25.200 personas.
Según estos datos, el 13,80% del total de personas ocupadas era de nacionalidad
extranjera. Durante el segundo primer trimestre, el número de trabajadores autóctonos
ocupados ha experimentado un incremento de 75.500 personas, y el de extranjeros ha
sido de 7.200, en relación con el trimestre anterior.
7. Un mejor conocimiento de la situación actual de la población trabajadora inmigrante
nos los proporcionan los datos sobre afiliación a la Seguridad Social y sobre cobertura
de la protección por desempleo a quienes se encuentren en tal situación.
A) Con respecto a la Seguridad Social, los últimos datos conocidos, con carácter general
y no desagregados, corresponden al mes de julio18, en el que la media de trabajadores
extranjeros afiliados fue de 1.900.157, con 497 personas de aumento sobre el mes
anterior y que mantiene la tendencia positiva iniciada el mes de febrero. Este
incremento se ha debido al producido en el régimen general (22.159), que ha
compensado la disminución en el régimen agrario (21.445). Por otra parte, tenemos que
hacer especial noticia del hecho de que, por quinta vez consecutiva desde el mes de
junio de 2008, se sube el número de afiliados en lo regimos de autónomos sobre el mes
17
http://www.ine.es/daco/daco42/daco4211/epa0210.pdf
18
http://www.tt.mtin.es/periodico/seguridadsocial/201008/datos%20afiliacion%20julio%202010.pdf
13

14. anterior, pasando de 200.342 el mes de junio en los actuales 200.489. Durante el mes de
julio el número medio de afiliados a la Seguridad Social se redujo en serie interanual en
295.231, mientras que el de extranjeros se redujo en 34.720.
Compárense estos datos, como ejemplo significativo del cambio operado en el mercado
de trabajo español en una década, con los disponibles al finalizar 1999, cuando el
número de extranjeros afiliados en alta laboral era de 334.976, con una presencia ya
significativa en el régimen agrario (43.006) y en el del personal al servicio del hogar
familiar (44.881).
B) Los datos desagregados más recientes de los que he podido disponer para mi
explicación corresponden al mes de junio19, y paso ahora a su análisis.
En toda España, y con datos de la media del mes de junio, hay un total de 1.899.660
afiliados, de los cuales 690.175 son comunitarios (396.756 hombres y 293.419
mujeres), y 1.209.485 son extracomunitarios (668.077 hombres y 541.048 mujeres). Es
decir, se ha producido un descenso anual del 1,57%. Hay que recordar que la media de
afiliados del mes de junio de 2009 era de 1.929.937. Es decir, en los últimos doce meses
se ha producido uno disminución de 30.277 personas Hace falta destacar también como
dato significativo el aumento de la afiliación en el régimen general (21.547), que
mantiene la línea positiva de este año. Con respecto al régimen de trabajadores
autónomos, en serie interanual, hemos pasado de los 206.691 del mes de junio de 2009
a los actuales 200.342, y hay que hacer especial noticia del hecho de que el mes de junio
mantiene la línea positiva de los tres meses anteriores.
Por regímenes, el 66,36% pertenece al general, el 9,65% al régimen del hogar familiar,
el 13,13% en el agrario, el 10,55% al de autónomos, el 0,28% en el del mar y el 0,04%
en el del carbón. Hay que recordar que los porcentajes del mes de junio de 2009 eran los
siguientes: el 67,51% pertenecían al general, el 9,06% al régimen del hogar familiar, el
12,40% en el agrario, el 10,71% al de autónomos, el 0,28% en el del mar y el 0,04% en
el del carbón.
Por comunidades autónomas, y siempre con datos de la media del mes de junio,
Cataluña es la primera en número total de afiliados (425.142, 22,38%), seguida de
Madrid (400.358, 21,08%), Andalucía (227.316, 11,97%) y la Comunidad Valenciana
(200.171, 10,54%). En Cataluña el descenso en serie interanual ha sido de 8.078
personas, un 1,86%. Hace un año, Cataluña era la primera en número total de afiliados
(433.220, 22,45% %), seguida de Madrid (409.599, 21,22%), Andalucía (224.460,
11,63%) y la Comunidad Valenciana (203.817, 10,56%).
En el régimen general de la Seguridad Social destaca el número de afiliados en el sector
de la hostelería, que ocupa a 286.016 personas (22,69%), de las cuales 194.358 son no
comunitarios, y que ocupa la primera posición. Le sigue el sector del comercio y
reparación de vehículos con motor y bicicletas, que ocupa en 204.809 trabajadores, un
16,25% de los cuales 140.731 son extracomunitarios, y en tercer lugar se encuentra el
sector de la construcción, a pesar de la crisis del sector, que ocupa a 181.421, un
14,39%, de los cuales, 115.618, son no comunitarios; De acuerdo con la nueva CNAE,
hay que hacer también referencia al ámbito de las actividades administrativas y
servicios auxiliares, que agrupan a 139.187 trabajadores, un 11,04% del total, de los
cuales 99.379 son extracomunitarios. En el régimen especial de trabajadores autónomos,
19
http://www.tt.mtin.es/periodico/seguridadsocial/201007/AFI_%20EXTR_JUNIO2010.pdf
14

15. destaca la presencia del sector del comercio y reparación de vehículos de motor y
bicicletas (54.212, 27,06%), del sector de la hostelería (39.699, 19,82%), y del sector de
la construcción (33.988, 16,97% del total y con una participación mayoritaria de los
comunitarios, 24.761).
Por países de procedencia, en todo el Estado los trabajadores rumanos ocupan la
primera posición (290.289), y los marroquíes se sitúan en la segunda posición con
231.245 trabajadores. Los ecuatorianos se encuentran en la tercera posición (176.375),
seguidos de los colombianos con 116.176, de los chinos con 81.094, de los bolivianos
con 79.391, de los peruanos con 71.116, de los italianos con 65.648, y de los
portugueses con 55.255.
C) Analizo a continuación los datos sobre desempleo que corresponden al mes de julio,
y los de prestaciones correspondientes al mes de junio20.
a) Número de trabajadores extranjeros en situación de desempleo: 569.615 (14,57% del
total). 180.594 son comunitarios y 389.021 extracomunitarios. Se ha producido un
incremento interanual de 97.507 personas, pero hay que destacar el hecho positivo de la
disminución de 14.312 sobre el mes de junio. En los datos del mes de julio destaca
negativamente el crecimiento del desempleo en el sector de la agricultura (2,07%, de
38.170 a 38.960) y desde la vertiente positiva la importante disminución en el sector
industrial (3,45%, de 45.809 en 44.228). Hay que destacar que más del 34% de la
disminución del desempleo entre la población extranjera del mes de julio se ha
producido en Cataluña.
b) Número de trabajadores extranjeros beneficiarios de prestaciones de desempleo el
mes de junio de 2010: 441.689 con un incremento interanual del 24,4%. 127.113
parados son comunitarios y 314.576 son extracomunitarios. Este número supone el
14,84% sobre el total de beneficiarios, con un porcentaje del 12,92% si se trata de la
prestación contributiva, del 19,08% en caso de subsidio, 9,16% en la renta activa de
inserción, y 1,63% para el subsidio para trabajadores eventuales agrarios.
Si comparamos los datos de junio con las de los once meses anteriores se observa un
descenso de la población acogida a la prestación contributiva y un incremento de la
población perceptora del subsidio y de la renta activa de inserción. Hay otro dato que
conviene tener en consideración para analizar los cambios que se están produciendo en
la percepción de prestaciones por parte de los extranjeros: en serie interanual, la
prestación contributiva ha pasado del 14,84% al 12,92% (un descenso del 13,0% en
serie interanual), y el subsidio ha experimentado un incremento importante del 14,27 al
19,08% (un 30,1% en serie interanual). Es decir, el número de parados extranjeros que
cobran el subsidio de desempleo sobre el total de la población perceptora (19,08%)
supera los seis puntos si lo comparamos con en el de los que cobran la prestación
contributiva (12,92%). Sin embargo, destaca el aumento de las personas perceptoras de
la Renta Activa de Inserción, el 9,16% del total de los perceptores y con un incremento
del 45,2% en serie interanual.
Si analizamos qué parados cobran los diferentes tipos de prestaciones, podemos
comprobar que las contributivas suponen el 48,1% de los extranjeros comunitarios y el
38,8% de los no comunitarios, y que el número de perceptores del subsidio supone el
49,0 y el 58,0% respectivamente. Con respecto a los datos del conjunto de la población
20
http://www.tt.mtin.es/periodico/laboral/201008/Julio.pdf
15

16. perceptora de prestaciones el mes de junio, un total de 2.976.438, el 48% reciben
prestaciones contributivas y el 54% prestaciones asistenciales (43% subsidio, 5%
protección del régimen agrario, y 4% RAI).
El porcentaje de beneficiarios sobre el total de demandantes de ocupación extranjeros es
del 75,64%. El gasto total para los parados extranjeros es de 298,5 millones de euros, un
11,6% del gasto total (incremento interanual del 0,9%).
El 71,1% del gasto total de prestaciones (2.583.076 euros) se destina a la prestación
contributiva, mientras que el porcentaje se reduce al 62,9% cuando se trata de parados
extranjeros (89,7 y 81,7% en los meses de junio de en el 2008 y 2009, respectivamente,
datos que demuestran cómo cambia la distribución de las prestaciones de desempleo
entre la población no autóctona).
c) Con respecto al número de perceptores extranjeros la provincia de Madrid es la
primera (16,21%), seguida de Barcelona (15,45%), Valencia (5,90%), Alicante (5,09%),
Murcia (5,04%), Almería (4,19%), Málaga (3,35%), Las Palmas (3,10%), Tarragona
(2,93%), Islas Baleares (2,89%), Gerona (2,78%), y Zaragoza (2,77%).
d) Por nacionalidades, los trabajadores marroquíes ocupan el primer lugar (105.539,
23,89%). Los rumanos mantienen la segunda posición (62.203, 14,08%), y los
ecuatorianos la tercera (52.485, 11,88%). En cuarto lugar encontramos a los
colombianos (28.733, 6,51%) y en quinto los búlgaros (12.918, 2,93%). Hay que
destacar que los parados búlgaros se sitúan ya por delante de los peruanos (12.360,
2,80%) y de los italianos (11.827, 2,68%).
IV. LA INCORPORACIÓN DE LA “VISIÓN” LABORAL DE LA
INMIGRACIÓN EN LA NORMATIVA ESPAÑOLA.
1. Será objeto de atención, a continuación, el marco normativo estatal en materia de
derechos y libertades de los extranjeros en España, con especial atención obviamente a
las cuestiones de carácter laboral. Sin olvidar ciertamente la existencia de la LO 7/1985
de 1 de julio, y el Real Decreto núm. 155/1996 de 2 de febrero, por el que se aprueba su
Reglamento, voy a centrar mi atención a partir de la LO 4/2000 de 11 de enero de
derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, primero en su
versión original y después en las sucesivas modificaciones operadas.
2.La LO 4/2000 no disponía de exposición de motivos en la que podamos encontrar sus
líneas maestras y la filosofía que inspira el texto articulado, aunque a tenor de la
atormentada tramitación parlamentaria y de los cambios habidos en los últimos
momentos de su elaboración no extraña en demasía que no existiera dicha exposición.
La tramitación parlamentaria de la LO 4/2000 dejó un regusto amargo y creo que se
entenderá fácilmente cuál fue el motivo; el debate en el Congreso de los Diputados de
las diversas proposiciones de ley presentadas los primeros meses de 1998 duró cerca de
dieciocho meses y hubo tiempo más que suficiente para manifestar las diferentes
posturas de cada grupo, sin entrar ahora a valorar la bondad de cada una de ellas. Pues
bien, salió del Congreso un texto aprobado por todos los grupos y sólo con la abstención
del grupo popular en algunos preceptos. Inmediatamente el gobierno anunció que había
que modificar el texto, como si no hubiera pasado nada y no hubiera existido ningún
16

17. tipo de coordinación con el grupo parlamentario popular del Congreso durante los
meses anteriores; se presentaron más de cien enmiendas que alteraban sustancialmente
el fondo del texto aprobado por el Congreso y que ponían el acento en la clarificación, y
separación, de la situación de los "regulares" y de los "irregulares", además de
introducir mayor discrecionalidad en la denegación de los visados y más dureza en
cuanto a las condiciones a cumplir para acceder a la regularización que en su momento
se produjera. Se pactaron algunas enmiendas con el grupo parlamentario de
Convergencia i Unió, se buscó después el apoyo de Coalición Canaria para lograr la
mayoría absoluta en el Congreso para aprobar el texto ya modificado por el Senado, y
finalmente quedó todo como se aprobó por el Pleno del Congreso el 30 de noviembre
de1999, por no haber encontrado suficientes apoyos para el cambio propuesto y haberse
retractado incluso el grupo catalán de sus enmiendas ante la imposibilidad de su
aprobación. Y mientras tanto, y eso me parece lo más negativo, se lanzaron mensajes
sobre los peligros de la nueva norma y las dificultades que podía plantear en el proceso
de convivencia entre ciudadanos del Estado y quienes provinieran de países
extracomunitarios, creando una sensación de incertidumbre en un amplio sector de la
ciudadanía sobre las pretendidas maldades de una ley democráticamente aprobada en el
Parlamento. Buena parte de las enmiendas presentadas por el grupo popular en el
Senado constituirían después la base del texto articulado de reforma de la LO 4/2000.
3. La LO 7/1985 de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España
requería de un cambio sustancial ya apuntado parcialmente en su desarrollo
reglamentario por el Real Decreto 155/1996 de 2 de febrero, en la línea de potenciar la
estabilidad, de residencia y laboral, de las personas que llevaran un cierto tiempo
residiendo en España, y que además protegiera los derechos de los inmigrantes en los
términos que proclaman los Tratados internacionales. El propio Congreso de los
Diputados había aprobado el 23 de junio de 1998 un texto elaborado por una
subcomisión de la Comisión de Política Social y de Empleo, en el que se manifestaba de
forma clara y contundente que los emigrantes no son sólo mano de obra y que son
persones titulares de derechos, entre ellos el de igualdad de trato, y a los que debe
respetarse su propia identidad cultural, "eliminando toda forma de discriminación por
motivos de nacionalidad o raza, particularmente en los ámbitos de las condiciones
laborales, profesionales, educativas, cultural, de vivienda y sanidad".
La LO 4/2000 trata de dar respuesta a estas nuevas necesidades, desde una óptica
garantista de los derechos y libertades de los extranjeros, en la mayor parte de su
articulado sin prestar atención o diferenciar entre la situación administrativa de
regularidad o irregularidad en que se encuentren en nuestro país, aún cuando algún
sector doctrinal21 defendió la bondad de esta norma básicamente para los inmigrantes
legales, además de reconocer el ejercicio de esos derechos y libertades en un plano de
igualdad, como regla general, con el de los nacionales. De tal forma se pudo afirmar
que dicha norma iba más allá de lo establecido por la jurisprudencia constitucional en
cuanto a la limitación del poder de disposición del legislador sobre los derechos de los
21
Tesis defendida por Ramos Quintana M. I. "Trabajadores extranjeros e integración social". Temas
Laborales, núm. 54/2000, págs. 3 a 56. A juicio de la autora la LO 4/2000 es poco válida para los
inmigrantes ilegales por la falta de acceso efectivo y real a los derechos de contenido social, mientras
que los grandes beneficiados son "los residentes legales que han visto crecer su posición ante el
Derecho interno español en materia de derechos y de consolidación de ciertas situaciones
administrativas hasta ahora teñidas de incertidumbre e inseguridad en cuanto a su permanencia en
nuestro país" (pág. 55).
17

18. extranjeros, plasmada básicamente en las sentencias números 115/1987 y 94/1993,
fijando ahora como principio "el contrario del tradicionalmente aceptado: frente a la
posibilidad general de trato diferenciado, se opta ahora por el principio de igualdad
como regla general y la diferenciación sólo cuando la LO 4/2000 lo establezca"22.
El título primero incluye varios derechos de contenido sociolaboral, de los que destaco
sólo los aspectos más relevantes. En el art. 10 se reconoce el derecho al trabajo y a la
seguridad social en los términos previstos en esta ley y en las disposiciones que la
desarrollen, incluyéndose de forma expresa la posibilidad de acceder como personal
laboral al servicio de las Administraciones Públicas, y no haciendo mención a su acceso
al estatuto funcionarial por existir ya una regulación propia y específica sobre la
materia.
En cuanto a las prestaciones de Seguridad Social y servicios sociales se reconocen a los
extranjeros residentes, obsérvese aquí la mención expresa a la residencia que no existe
en otros preceptos, en las mismas condiciones que los españoles, si bien se reconoce a
todos los extranjeros, con independencia de su situación administrativa ("cualquiera que
sea su situación administrativa", dice expresamente la ley), el derecho a los servicios y
prestaciones sociales básicas.
La regulación laboral concreta está contenida básicamente en el capítulo III, que regula
el permiso de trabajo y los regímenes especiales, si bien en otros apartados de la norma,
también encontramos referencias directas o indirecta las cuestiones de índole laboral.
Con carácter general, y al igual que ocurre en la mayor parte del resto del articulado, la
ley no distingue en razón de la situación regular o irregular del extranjero en nuestro
país, y de ahí que no se encuentre una mención expresa al permiso de residencia para
los extranjeros mayores de 16 años que deseen trabajar por cuenta propia o ajena, para
los que sí será necesario disponer de autorización administrativa o permiso para
trabajar. La obligación asumida por el empresario de solicitar autorización previa para
contratar a la autoridad administrativa laboral no implica, y es esto lo realmente
importante, que su inexistencia anule el contrato, disponiendo el art. 33.3 que dicha
carencia podrá dar lugar a las responsabilidades correspondientes y además no
invalidará dicho contrato respecto a los derechos del trabajador extranjero. La reforma
operada por la LO 8/2000 insiste especialmente en la necesidad de que quien desee
trabajar en España cumpla con los requisitos de tener plenamente regularizada su
situación, es decir habiendo obtenidos los correspondientes permisos de residencia y de
trabajo.
La referencia a la inexistencia de trabajadores desempleados en el ámbito de actividad
geográfica o en el sector donde deseara prestar servicios el trabajador según la
normativa de 1985, deja paso a una referencia más general, consistente en la obligación
que tienen las autoridades laborales de tomar en consideración "la situación nacional de
empleo". La duración del permiso será inferior a cinco años, pudiendo limitarse en un
primer momento a un determinado territorio, sector o actividad, si bien tras la primera
renovación, por subsistir los motivos que posibilitaron su concesión, el permiso se
concede sin limitación alguna, y una vez superados los cinco años sumando el primer
permiso y las prórrogas si las hubiera éste adquirirá la consideración de permanente. La
renovación del permiso de trabajo se producirá automáticamente, y durante el tiempo de
22
Aja E. i Roig E. Immigració i comunitats autónomes a la nova llei de drets i llibertats dels estrangers i la
seva integració social. Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, juliol 2000, pág. 5.
18

19. la prestación, cuando el trabajador extranjero se encuentre en situación de desempleo y
perciba una prestación contributiva, así como cuando perciba una prestación económica
asistencial dirigida a facilitar su inserción en el mercado de trabajo.
La LO 4/2000 fija la obligación para el gobierno, con carácter anual, de establecer un
contingente de mano de obra a la que se facilitaría la incorporación a nuestro mercado
laboral. Dicha fijación debería contar previamente con la audiencia del Consejo superior
de política de la inmigración y de las organizaciones sindicales más representativas.
Dentro de dicho contingente, en el que debería concretarse para qué sectores y ámbito
profesionales se requiere la contratación de extranjeros, no se computarían aquellas
ofertas de empleo que puedan realizar directamente los empresarios a los trabajadores
extranjeros. Apunto ya aquí que la reforma operada por la LO 8/2000 suprime toda
referencia a la contratación directa, y que la fijación del contingente es facultativa para
el Gobierno.
Se remite a una futura regulación reglamentaria la prestación laboral de los trabajadores
de temporada, que tan frecuentemente se encuentran en determinadas épocas de año en
muchas regiones españolas, al objeto de establecer un régimen propio que facilite su
estancia temporal y su posterior salida del territorio; además, los poderes públicos
asumen el compromiso de velar para que las condiciones de residencia y la asistencia de
los servicios sociales que necesiten durante su estancia en nuestro país sea la más
correcta y adecuada. El citado compromiso desaparece en la LO 8/2000 ya que se
dispone que para la concesión de permisos de trabajo "deberá garantizarse que los
trabajadores temporeros serán alojados en condiciones de dignidad e higiene
adecuadas".
4. La reforma de la LO 4/2000 por la LO 8/2000 es algo más que una mera adaptación
de una norma a la "nueva realidad de la inmigración" sino que supone un cambio de
alcance respecto a la concepción del fenómeno migratorio. La LO 8/2000 trae su razón
de ser del proyecto de ley publicado el 11 de septiembre en el Boletín Oficial del
Congreso de los Diputados y tramitado por el procedimiento de urgencia, si bien había
sido aprobado por el Gobierno para su remisión a la Cámara Baja el mes de julio,
debiendo destacarse, a diferencia de lo ocurrido con la Ley 4/2000, que la presentación
del proyecto de ley en el Congreso corrió a cargo del Ministro del Interior, y no el de
Trabajo, y que sus referencias fueron dirigidas a la reforma "de la ley de 1985" por el
texto propuesto, el cual introduciría según el ministro "bases y condiciones para la
adaptación de los extranjeros y sus familias, buscando siempre una mejor integración
social y laboral".
En cuanto a las diferencias entre el Proyecto de Ley y el texto finalmente aprobado por
el Pleno del Senado el 14 de diciembre no las considero de especial importancia o
relevancia y en cualquier caso sigue siendo claro que el objetivo del texto, y más en los
preceptos que interesan al objeto de mi estudio, es dejar claramente de manifiesto la
diferencia de regulación para quienes se encuentren en situación de regularidad frente a
quienes permanezcan en estado de irregularidad. Respecto al texto articulado y en
concreto a algunos de sus artículos que son relevantes para mi estudio cabe hacer las
siguientes consideraciones:
A) Art. 10 (Derecho al trabajo y a la Seguridad Social). En el proyecto se hacía
referencia a los extranjeros "autorizados para trabajar" que tendrían derecho para ejercer
19

20. una actividad remunerada en los términos previstos en la nueva Ley y en sus
disposiciones de desarrollo. El texto final técnicamente es más correcto, y sigue
poniendo el acento, aún cuando no aparezca la referencia de forma expresa, a la
necesidad de estar en situación de residencia legal para poder trabajar, ya que tendrán
derecho a ejercer una actividad remunerada "los extranjeros que reúnan los requisitos
previstos en esta ley orgánica y en las disposiciones que la desarrollen".
B) En la LO 4/2000 se reconocía una vía especial para el acceso al empleo de quienes
regularizaran su situación tras obtener un permiso de residencia por haber estado
residiendo dos años en España y estar empadronados, en cuanto que el permiso para
trabajar se les concedería sin estar condicionado por la situación nacional del empleo y
tampoco sin incluirse en el contingente aprobado anualmente por el Gobierno (art. 29.3
en relación con art. 36.1). De la nueva norma destaca la eliminación de ese permiso
especial al que se refería el art. 29.3 ya que el nuevo art. 38 no hace ninguna referencia
al mismo, además de que el periodo de residencia irregular en España para poder
acceder a un permiso de residencia sí así lo considera oportuno el Gobierno se eleva a
cinco años.
C) Art. 34, que pasa a ser art. 36 (Autorización para la realización de actividades
lucrativas). No hay modificaciones entre ambos textos, y queda claro que será necesario
para poder trabajar disponer tanto del permiso de residencia o autorización de estancia
como de la autorización administrativa para trabajar. Sí hay un cambio relevante
respecto a la consideración jurídica del silencio administrativo en caso de petición de
permiso, que se entenderá negativo si no hay respuesta en un plazo de tres meses, a
excepción de los supuestos de solicitud de prórroga en que se considerará positivo.
D) Art. 38, que pasa a ser 39. (El contingente de trabajadores extranjeros). En el texto se
incluye la referencia a que el Gobierno deberá tomar en cuenta las propuestas que le
eleven las CC.AA.(que incluirán "el número de ofertas de empleo y las características
profesionales de los trabajadores"). La dicción del texto final es algo más dura que la
del proyecto ("establecerá anualmente, siempre que exista necesidad de mano de obra",
frente a "podrá establecer anualmente"). Parece querer restringirse el colectivo al que se
dirige la oferta de empleo, ya que mientras que el proyecto se refería a "los trabajadores
extranjeros no residentes en España" el texto final incluye también a los trabajadores
extranjeros "que no se hallen en España"; es decir, parece que el objetivo sea evitar que
por esta vía del contingente se acabe legalizando la situación de irregularidad en que se
encuentran muchos trabajadores ya instalados en España. Ha desaparecido toda
referencia a las ofertas singularizadas de empleo como excepción al régimen de
contingente.
En definitiva, el nuevo texto se centra más en los aspectos de control que no en los
garantistas para poder ejercitar los derechos, asumiendo que una regulación más estricta
de los mecanismos de acceso regular al trabajo y de residencia legal en nuestro país iban
a tener una incidencia positiva tanto sobre el control de la inmigración irregular como
sobre el cumplimiento de la normativa laboral.
5. Por lo que respecta a los efectos que produce la carencia de autorización para trabajar
sobre la relación que une al extranjero y al empresario, la reforma introducida en el art.
36.3 de la Ley de Extranjería por la LO 14/2003, de 20 de noviembre, donde se
establece que la carencia de ésta, sin perjuicios de las responsabilidades a que dé lugar,
20

21. no invalidará el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero ni
será obstáculo para la obtención de las prestaciones que pudieran corresponderse, cabe
calificarla de trascendental, habiéndose argumentado por el magistrado Jaume González
Calvet, en su Comunicación presentada a las XV Jornadas Catalanas de Derecho Social,
celebradas los días 11 y 12 de marzo de 2004, que la norma ponía de manifiesto la
voluntad del legislador “de configurar un nuevo status jurídico laboral y de Seguridad
de los trabajadores extranjeros por cuenta ajena que prestan sus servicios en el territorio
español sin estar en posesión del preceptivo permiso de trabajo”. Sin embargo, ha
existido un intento claro y manifiesto de vaciar esta norma de real contenido por medio
de la incorporación a la Ley 62/2003 de 30 de diciembre de un precepto dirigido a
sancionar a los empresarios por haber efectuado alguna contratación irregular.
La modificación establecida por la LO 14/2003, de 20 de noviembre de este artículo36.3
debería permitir que se modificara el criterio hasta ahora mayoritario de negar el
reconocimiento de efectos jurídicos a este tipo de relación al encontrarse el trabajador
extranjero en situación irregular, sustentando dicha negativa en la nulidad de este
contrato y la carencia de efectos. Se aboga, de tal forma, por otorgar no sólo validez al
contrato a efectos laborales también en relación con la Seguridad Social por lo que
respecta a la obligación de cotizar y al posible reconocimiento de prestaciones.
Sin embargo, la introducción en la Ley 62/2003 de una nueva Disposición adicional, la
trigésimo séptima, en el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, con el
fin de “evitar” errores de interpretación de este nuevo art. 36.3, modifica el valor
atribuido inicialmente a la sanción económica o multa que se debe imponer al
empresario que emplee trabajadores extranjeros sin autorización para trabajar en la
cuantía que hubiera correspondido a las cuotas de la Seguridad Social calculadas en
función del período de empleo irregular del trabajador extranjero como sanción
complementaria, frente al carácter de multa incrementada al que se alude en la
Disposición adicional antes citada, en un intento claro, como ya he indicado, de vaciar
de contenido la redacción del art. 36.3 de la LO 4/2000, de 11 de enero, en la redacción
establecida en la LO 14/2003, de 20 de noviembre.
6. La política de inmigración del gobierno socialista surgido de las elecciones
legislativas del 14 de marzo de 2004 puso el acento en la cuestión laboral, a diferencia
de la etapa política anterior en la que el centro de dicha política se ubicaba en el ámbito
de Interior. En efecto, en el período 2000-2004 se dio prioridad a los aspectos de orden
público y de control de la inmigración, adoptando un carácter subsidiario las políticas
de integración social. La materialización jurídica de dicho cambio se concreta con la
adscripción orgánica de las competencias en materia de inmigración al Ministerio del
Interior. De una parte, se crea en dicho ámbito la Delegación del Gobierno para la
Extranjería e Inmigración (Real Decreto 683/2000 de 11 de mayo); de otra, la nueva
estructura orgánica del Ministerio del Interior, aprobada por Real Decreto 1449/2000 de
28 de julio, le atribuyó la formulación de la política del gobierno en relación con la
extranjería, la inmigración y la política de asilo, así como también la coordinación e
impulso de todas las actuaciones que se realizaran en dichas materias.
El cambio de orientación política se concreta en la atribución al Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, por Real Decreto 562/2004 de 19 de abril, del desarrollo de la política
del gobierno en materia de inmigración, emigración y asilo, y con la creación en su
ámbito de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración. De tal forma, las
competencias en materia de inmigración del Ministerio del Interior, según Real Decreto
21

22. 1599/2004, de 2 de julio, quedaron limitadas al ámbito de actuación policial, así como
también a las referidas al asilo, refugio, régimen de apartidas y atención a refugiados.
El Real Decreto 2393/2004 de 30 de diciembre, que desarrolla la LO 4/2000
(modificada) y que procede a derogar el Real Decreto 864/2001 de 1 de julio, es un
claro ejemplo de esta vocación de vincular inmigración con mercado de trabajo, sin
perjuicio de tomar también en consideración otras situaciones no laborales que
habilitarían para incorporarse de forma regular al territorio español, básicamente los
procesos de reagrupación familiar. El texto destaca el carácter eminentemente
económico de los flujos migratorios, vincula la regularidad de la situación
administrativa del inmigrante a disponer de una autorización de residencia y también, en
la mayor parte de los supuestos regulados, de trabajo, y en plena sintonía con la
normativa comunitaria pone el acento en la situación laboral de la persona extranjera
como elemento central para su integración, ya que la situación regular laboral “es la vía
de acceso a un nivel digno y estable, de reconocimiento social y, en definitiva, el
elemento que condiciona su participación social”. Tal como se expone en su
introducción, “en la arquitectura del sistema migratorio actual, la admisión de nuevos
inmigrantes en nuestro país está fundamentalmente basada en la necesidad de cobertura
de puestos de trabajo y, salvo en los supuestos previstos por circunstancias
excepcionales y por el paso desde una situación de residencia o de estancia por
investigación o estudios a una autorización de residencia y trabajo, los inmigrantes que
quieran desarrollar una actividad laboral deberán venir en origen con un visado que les
habilite para trabajar o para buscar un empleo”.
Que el debate sobre la inmigración en España a partir de ese momento histórico es
básicamente de contenido laboral se puso claramente de manifiesto tras el debate
general sobre el Estado de la Nación celebrado los días 11 y 12 de mayo, y muy
especialmente se deduce de las manifestaciones vertidas por el Presidente del Gobierno,
Sr. Rodríguez Zapatero, de las que creo especialmente relevante destacar su valoración
de que la política de integración de los inmigrantes ha de significar “vincular
inmigración a trabajo, asociar la idea de inmigración a lo que representa integración
laboral y reconocer la inmigración como uno de los factores que está siendo positivo en
nuestro crecimiento económico”, y que el proceso de normalización ha estado vinculado
al mercado laboral, ya que “más que dar papeles, se producen altas en la Seguridad
Social, que es lo que tiene que suceder”; además, es altamente significativo que se
reconozca por el Presidente que esta nueva situación significará importantes ingresos a
la Seguridad Social, pero sobre todo que se diga públicamente desde la tribuna del
Congreso de los Diputados que “la inmensa mayoría de los ciudadanos de este país sabe
que la gran mayoría de personas que se han acogido al proceso trabajaban en la
clandestinidad, por lo que no estaban contribuyendo ni con impuestos ni con
cotizaciones al mantenimiento de nuestros servicios públicos, sanitarios y educativos,
de los que sí estaban disfrutando…”.
Igualmente, el debate sobre la problemática laboral de la inmigración y su impacto
jurídico sobre las políticas activas y pasivas de empleo estuvo bien presente en la mayor
parte de foros y congresos sobre la inmigración. Al respecto quiero destacar el XV
Encuentro de Abogados sobre Derecho de Extranjería, que tuvo lugar en Zaragoza los
días 28 y 29 de abril.
La Mesa de trabajo número 4 estuvo dedicada al trabajador migrante y a su derecho a un
trabajo decente. Desde la perspectiva de las políticas de empleo interesa destacar que el
22

23. grupo de trabajo concluyó la necesidad de desarrollar medidas de fomento de empleo
para los inmigrantes, en cuanto que nuevo colectivo específico reconocido por la Ley
56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, como de difícil acceso al mercado de trabajo.
Igualmente, se reclamó un mayor protagonismo de la Conferencia Sectorial de Asuntos
Laborales al objeto de lograr una mayor aplicabilidad del catálogo de ocupaciones de
difícil cobertura. Se afirmó de forma crítica que la situación nacional de empleo, a
través del citado catálogo, “no soluciona las expectativas del empresario ni del
trabajador”. Es importante asimismo destacar que se propuso tener en cuenta las
propuestas de las Comunidades Autónomas en materia de empleo y que “los servicios
de empleo valoren las ofertas de forma concreta y no de forma global”. En todo caso, y
con independencia de las críticas formuladas en este foro, cabe reseñar a mi entender la
importancia del catálogo como un instrumento eficaz para la gestión de los flujos
migratorios y para poder cubrir las vacantes para las que no se dispone de demandantes
de empleo en las Oficinas de Empleo.
7. La laboralización de la política de inmigración es ya clara y evidente en el Real
Decreto 2394/2004 de 30 de diciembre por el que se aprueba el Reglamento de la LO
4/2000. Desde la doctrina constitucionalista se ha destacado que esta norma completa el
proceso de laboralización iniciado el año 2000, “con la contratación por vía ordinaria de
extranjeros residentes en el exterior (contingentada), el establecimiento de un catálogo
trimestral de ocupaciones abierta a la contratación de extranjeros, la mayor
flexibilización del tráfico entre tipos de permisos, etc.”23.
Procedo a continuación a explicar las disposiciones que tienen a mi parecer incidencia
directa o indirecta sobre la política de empleo.
A) El Reglamento tiene una amplia introducción, en la que se explican las grandes
líneas de la nueva política de inmigración. De tal forma, se resalta que el nuevo
Reglamento “es fruto del esfuerzo por priorizar la inmigración legal”; que el objetivo de
la reforma de los requisitos y circunstancias que deben darse para que un extranjero
pueda obtener autorización para residir y trabajar en España es “agilizar las
autorizaciones basadas en vacantes para las que los empresarios no encuentran
trabajadores residentes”, y también “aumentar el control en la concesión de dichas
autorizaciones”.
De tal forma, se explica que se regula una medida de normalización de la situación de
extranjeros que se encuentren en España sin autorización, que deberá de producirse en
un período de tres meses que se inicia el 7 de febrero de 2005, vinculada a la existencia
de una futura relación laboral y con una activa presencia del empresario ya que le
corresponderá presentar la solicitud de autorización y la presentación del contrato. Para
evitar situaciones fraudulentas el Reglamento apuesta por la afiliación y el alta del
trabajador a la Seguridad Social como medio “de control frente a ofertas ficticias”.
Hay dos aspectos del Reglamento que afectan especialmente al mercado de trabajo y a
la intervención de los servicios públicos de empleo autonómicos. De una parte, la
reformulación efectuada de la llamada “situación nacional de empleo”, posibilitando
que tanto las CC AA como los agentes sociales “informen directa y previamente a las
decisiones (del Servicio Público de Empleo Estatal) sobre los catálogos de ocupaciones
23
D. Moya. “¿Luchar contra los flujos migratorios o canalizarlos? Evolución del régimen de entrada,
residencia, trabajo y salida de extranjeros en el actual modelo de gestión migratoria”. Revista Catalana
de Dret Públic, núm. 40, 2010. http://bit.ly/913C1a
23

24. de difícil cobertura”, hecho que contribuirá según se afirma en la Introducción “a que se
ofrezca una perspectiva más cercana a la realidad del mercado de trabajo”. De otra, una
mayor flexibilidad en la fijación del contingente anual, de tal forma que su
adaptabilidad en función de las necesidades reales del mercado de trabajo
“contribuirá a la superación de una simple cifra estimativa, para convertirse en un
concepto que engloba desde las posibilidades de formación y selección en origen hasta
una posterior intervención social que facilite la integración de los trabajadores”.
B) El artículo 45 prevé la concesión de autorizaciones de residencia por razones de
arraigo, y diferencia tres supuestos:
a) El arraigo laboral. El extranjero debe acreditar un período mínimo de dos años de
permanencia continuada en España, debe carecer de antecedentes penales en España y
en su país de origen, y debe demostrar (y esto es lo más importante para la política de
empleo) “la existencia de relaciones laborales cuya duración no sea inferior a un año”.
La concesión de la autorización de residencia temporal implica la concesión de
autorización para trabajar en España durante su vigencia.
b) Arraigo ordinario, pero también vinculado al mundo laboral. El extranjero debe
acreditar un período mínimo de tres años de permanencia continuada en España, debe
carecer de antecedentes penales en nuestro país y en el de origen, y debe contar con un
contrato de trabajo en el momento de la solicitud. Dicho contrato debe estar firmado por
ambas partes, debe tener una duración mínima de un año, y sus efectos quedan
condicionados a la entrada en vigor de la autorización de residencia y trabajo solicitada.
Además del cumplimiento de estos tres requisitos, debe, de forma alternativa, o bien
acreditar vínculos familiares con españoles o con otros extranjeros residentes (tales
vínculos se refieren exclusivamente a los cónyuges, ascendientes y descendientes en
línea directa) o bien presentar un informe que acredite su inserción social, emitido por el
Ayuntamiento de su domicilio habitual. Con relación al posible reconocimiento de las
parejas de hecho, cabe recordar que la normativa comunitaria prevé dicha posibilidad
siempre que el Estado lo considere oportuno y lo regule adecuadamente.
C) El artículo 50, que regula los requisitos para la concesión de la autorización de
residencia temporal y trabajo por cuenta ajena, es de capital importancia para entender
qué posibilidades hay de llevar a cabo una política de empleo para extranjeros en
determinados ámbitos ocupacionales, así como para determinar la influencia que los
servicios de empleo autonómicos pueden tener sobre la misma, que a mi parecer es
bastante amplia.
Un requisito básico es que la situación nacional de empleo permita la contratación del
trabajador extranjero. Para determinar dicha situación el SPEE elaborará
trimestralmente, previa consulta de la nueva Comisión Laboral Tripartita de
Inmigración, un catálogo de ocupaciones de difícil cobertura para cada provincia, con la
información suministrada por los servicios públicos de empleo autonómicos.
Dado que la calificación de una ocupación como de difícil cobertura implicará la
posibilidad de tramitar la autorización para trabajar y residir del extranjero sin necesidad
de tomar en consideración la situación nacional de empleo, es fundamental que la
24

25. información suministrada por el servicio de empleo autonómico sea plenamente
incorporada al catálogo estatal, circunstancia perfectamente asumible dado que es, en la
nueva estructura de la política de empleo en España, la autoridad autonómica la que
conoce en cada provincia, o ámbito territorial en el que actúe de acuerdo con su
normativa propia, cuál es la situación real del mercado de trabajo. Repárese además en
la importancia de la tarea del servicio de empleo autonómico cuando al regularse el
procedimiento para solicitar autorizaciones de trabajo y residencia por cuenta ajena de
carácter estable se dispone que las solicitudes se presentarán “cuando las ofertas de
empleo no puedan cubrirse por carecer de trabajadores disponibles según los servicios
públicos de empleo”.
Otra vía para posibilitar la contratación de trabajadores extranjeros está prevista en el
segundo párrafo del artículo 50 a). El empresario podrá contratar (y esto es lo más
importante) en ocupaciones no calificadas como de difícil cobertura, cuando acredite la
dificultad de contratación del puesto que pretende cubrirse. Nuevamente cobra
importancia la actuación del Servicio de Empleo autonómico, ya que la acreditación
puede producirse “mediante la gestión de oferta de empleo presentada ante el servicio
público de empleo concluida con resultado negativo”. Es importante recordar que
cuando se utiliza la expresión “Servicio Público de Empleo” se incluye tanto el servicio
estatal como los servicios autonómicos. El texto del Reglamento establece un plazo
máximo de 15 días para que el Servicio Público de Empleo encargado de la gestión
emita certificación “en la que se exprese que de la gestión de la oferta se concluye la
insuficiencia de demandantes de empleo adecuados y disponibles para aceptar la
oferta”.
El Reglamento prevé también que un requisito de cumplimiento obligatorio para poder
obtener la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena es que el
trabajador extranjero “no se encuentre irregularmente en territorio español”. Obsérvese,
en consecuencia, que son diferentes las vías de acceso al mercado de trabajo según que
el extranjero se encuentre de forma regular (ejemplo: residencia, estudios, etcétera) o
irregularmente (arraigo) en territorio español. La norma establece la obligatoriedad de
una duración determinada (un año), pero no obliga al establecimiento de un ámbito
geográfico y sector de actividad determinado, limitándose a establecer dicha posibilidad
y remitiéndose a las instrucciones o directrices que dicte la Secretaría de Estado de
Inmigración y Emigración.
D) Otro ámbito de intervención de los Servicios de Empleo se contempla en el artículo
54, que regula la renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta
ajena.
En primer lugar recuérdese que la presentación de solicitud de renovación durante los
sesenta días naturales previos a la fecha de expiración de la vigencia de la autorización
prorroga la validez de ésta hasta la resolución del procedimiento, y si dicha resolución
no se dicta en un plazo de tres meses se entenderá aceptada dicha renovación.
Recuérdese también que la renovación puede solicitarse durante los tres meses
posteriores a la fecha de finalización de la vigencia de la anterior autorización, sin
perjuicio en su caso de la sanción administrativa que pueda imponerse.
25

26. La renovación se producirá si el extranjero acredita la continuidad en la relación laboral
que dio lugar a la primera autorización; también cuando haya prestado actividad durante
un mínimo de seis meses, haya suscrito un contrato de trabajo con un nuevo empleador
(con respeto de las características de su autorización para trabajar), que figure en
situación de alta o asimilada cuando solicite dicha renovación, y que disponga de una
nueva oferta de trabajo.
Ahora bien, la renovación puede ser concedida con carácter excepcional si el trabajador
acredita que ha trabajado como mínimo tres meses y que cumple, además, los siguientes
requisitos: que la extinción de la relación laboral que dio lugar a la autorización se
produjo por causas ajenas a su voluntad; que ha buscado activamente empleo,
participando en las acciones que se determinen por el servicio público de empleo, “o
bien en programas de inserción socio- laboral de entidades públicas o privadas que
cuenten con subvenciones públicas” (repárese nuevamente en la importancia de la
actuación de este servicio); que tenga un contrato de trabajo en vigor en el momento de
solicitud de la renovación.
E) Un supuesto específico de especial impacto para la política de empleo puede ser a mi
parecer el previsto en el artículo 55.2 c) que regula la autorización de residencia
temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada, y en donde se prevé el
desarrollo de actividades de carácter temporal realizadas por colectivos que tengan una
relación laboral de carácter especial (personal de alta dirección, deportistas
profesionales, artistas en espectáculos públicos), u otros colectivos que se determinen
por Orden del MTAS. La duración de la autorización será, como máximo, de un año, y
en los mismos términos se podrá formalizar el contrato de trabajo.
La regulación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena de duración
determinada permite que no se tome en consideración la situación nacional de empleo
cuando concurran los supuestos previstos en las letras d) y l) de la Ley Orgánica 4/2000.
Esta novedad posibilita la libre contratación de “los trabajadores necesarios para el
montaje por renovación de una instalación o equipos productivos”, y de los extranjeros
“que hayan sido titulares de autorizaciones de trabajo para actividades de temporada
durante cuatro años naturales y hayan retornado a su país”.
F) También es importante destacar la amplitud con la que se regula el trabajo de
temporada o campaña, ya que la duración podrá llegar a los nueve meses dentro de un
período de doce meses consecutivos, y se prevé que el trabajador pueda tener más de un
contrato laboral, ya que la duración de la autorización “coincidirá con la del contrato o
contratos de trabajo”. Las autorizaciones de temporada o campaña “se podrán prorrogar
hasta seis o nueve meses en función del tipo de visado y del período de contratación
inicial”.
La vía de acceso a la residencia permanente en España, previo paso obligado de
residencia temporal y trabajo de duración determinada durante varios años, se
manifiesta de forma clara y contundente en el artículo 56 d), segundo párrafo, que
dispone que “el buen trabajador” es decir aquel que cumpla sus obligaciones de retorno
al país de origen una vez finalizada la temporada, podrá cubrir otras ofertas de empleo
que se generen en la misma actividad y con el mismo empresario u organización
empresarial en otras campañas futuras, “sin que sea necesario tener en cuenta la
situación nacional de empleo”.
26

27. G) Un supuesto digno de destacar, en el que se prevé una situación regular de residencia
temporal y la exceptuación de la obligación de obtener autorización de trabajo para el
ejercicio de una actividad lucrativa, laboral o profesional, es el recogido en el artículo
68 j) que posibilita la actividad laboral a los menores extranjeros en edad laboral
tutelados por la entidad de protección de menores competentes (y recuérdese aquí que
algunas Comunidades Autónomas, como Cataluña, tienen competencias al respecto)
“para aquellas actividades que a propuesta de la mencionada entidad, mientras
permanezcan en esa situación, favorezcan su integración social”.
8. El día 9 de mayo de 2007 tuve el honor de participar como invitado en la
Subcomisión de Inmigración de la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del
Congreso de los Diputados, para explicar los criterios que, desde la CIDC,
considerábamos más convenientes para una posible reforma de la normativa española en
la materia, así como para exponer nuestro parecer, desde una perspectiva más general,
sobre la inmigración en España. Creo que algunas de las tesis allí expuestas siguen
teniendo interés para el estudio de las políticas laboral de inmigración en España, y por
dicho motivo incorporo en el presente texto algunas referencias a las mismas.
A) La inmigración está vinculada, fundamentalmente, a las posibilidades que ofrece un
mercado de trabajo dinámico, y que ha generado en los últimos años un importante
volumen de nuevos empleos. En relación con la UE no es posible, a mi parecer,
establecer una motivación única, dado que tiene mucha importancia el proceso de
reagrupación familiar en unos países, la búsqueda de asilo en otros, y la incorporación
al mercado de trabajo en los restantes.
B) Según los datos del SPEE, de los servicios de empleo autonómicos y de la encuesta
de población activa, la inmigración se concentra en los sectores de la construcción,
hostelería, servicios a las personas y empresas, comercio y agricultura. La necesidad de
mano de obra inmigrante es real y va a seguir existiendo en los próximos años, con
independencia del posible incremento de la participación femenina y de los trabajadores
de edad madura en el mercado de trabajo. No obstante, se quiere llamar la atención
sobre el impacto negativo que puede tener sobre la población inmigrante un cambio
brusco de ciclo económico y la pérdida de importancia de sectores (en especial el de la
construcción) en donde tienen una presencia muy importante. Si España cambia el
modelo productivo y potencia la investigación, desarrollo e innovación, será necesario,
cada vez más, que se incorporen inmigrantes con alto nivel de cualificación profesional
en los sectores vinculados a las nuevas tecnologías de la información y de la
comunicación y de atención a las empresas y las personas.
C) Es conveniente plantear la creación de un servicio exterior de empleo que
proporcione respuestas adecuadas a las nuevas necesidades del mercado de trabajo
español, en el marco de actuación conjunta con la política migratoria de la UE en este
ámbito, y también para articular una acción coordinada con los países de los que
proviene la mayor parte de los flujos migratorios hacia nuestro país. Parece evidente la
necesidad de una actuación integrada y coordinada, en el ámbito de la formación y del
empleo por parte de la administración general del estado y de las administraciones
autonómicas, señaladamente de sus servicios públicos de empleo.
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